[18]我国《宪法》第51条所规定的中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利,显然难以成为刑法剥夺表达自由权的直接正当性依据。

救济性权利是指被征收人对土地征收中的行政行为诉请司法救济的权利。第8条第2款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

土地管理法第8条第1款规定，城市市区的土地属于国家所有。在城市尤其是城市郊区会滋生出一个单纯的土地食利阶层。[24]项目认定人是指根据土地征收法的规定进行项目认定的行政机关，包括国土交通大臣和都道府县知事。[12]我们认为，规模化的农村土地经营是我国农业未来的发展方向，也是农业走向现代化的必由之路。[21]区段征收是土地征收中比较特殊的一类征收，系指对一定区段内私人之土地权利，进行收买或者征收，将土地整理后，复行放领、出租或者出卖，或由政府直接支配使用之制度，又称地带征收，区段征收旨在改善该地区之土地利用，使适于事业目的之发展，故区段征收之特征，在于将某一区域内之土地全部征收，重新分宗整理后，再行支配使用。

在中国，土地是农民最为重要的财产和生存之本。有学者以我国城乡规划法规定的城乡规划区域为基础，提出可以入市的集体经营性建设用地应限于城市规划区外的集体经营性建设用地，而城市规划区内的土地仍应通过征收实行国有化，即城镇规划区外(圈外)，只要是非公益性用地，允许农村集体建设用地不征收，从事非农生产。[38]陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，载《月旦法学杂志》1998年第36期。

而因公私合作产生的多元法律关系（如公共部门与私人主体的关系、公共部门与普通民众的关系、私人主体与普通民众的关系等） 间引发的纠纷也使得传统的救济理论捉襟见肘，如何通过公法救济与私法救济之间的协调运转，实现各方当事人合法权益有效的保护亦是行政法需要面临的课题。严格而言，此三项权力皆属公权力的一部分，其实就是国家主权的化身……警察权是以管制为主要内容，以强制力为手段，其目的无非是要确保公共秩序与公共安全。之所以如此，是考虑到来经办机构办理业务的人通常需要提供一些重要的关于个人情况的隐私信息，如果因服务外包而导致美国居民个人社会保障的信息泄露，则有违行政任务委外的初衷。虽然法国直接就委外范围予以探讨的学者不多，但亦有学者从本质上不得缔结契约的领域来对此进行分析—既然行政任务委外的载体是契约，那么不得缔结契约的领域即为不得委外的领域。

[23] [日]米丸恒治：《私人行政—法的统制的比较研究》，洪英、王丹红、凌维慈译，中国人民大学出版社2010年版，第175页。[3]参见[德]巴巴拉•迪克豪斯、克里斯蒂娜•迪茨：《欧洲公共服务私有化和自由化的影响》，张文成摘译，载《国外理论动态》2008年第8期。

但仔细分析以上目录，亦可以发现存在以下三方面的问题：一是效力低、拘束力差。[17] Martin E.Gold,The Privatization of Prisons,28 Urb.Law,359,1996. [18]参见黄锦堂：《行政任务民营化之研究》，载《公法学与政治理论—吴庚大法官荣退论文集》，元照出版有限公司2004年版，第492-493页。另一方面，考虑到给付行政领域的行政任务委外主要是借由合同这一载体，而行政合同在我国的运用尚处于探索、起步阶段，立法机关单独制定一部《行政合同法》时机并不成熟，为此我们可以借鉴德国和我国台湾地区的立法体例，在《行政程序法》中专辟行政合同一节，对行政合同的内涵、原则、种类、成立要件、效力、行政优益权的行使、变更、解释、违约责任、争议的解决等进行统一规范，解决各地行政立法统一、效力低的问题。3.完善社会监督 在私主体参与行政任务的过程中，除了作为契约当事人的行政机关与私主体外，没有参与契约签订的普通民众才是权益受到最大影响的主体，因为行政任务的委外只是将原本由政府所应承担照顾人民生活的责任转移给私主体而已，公民作为公共服务之接受者的角色一直没变。

[10] [美]道格拉斯•C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海三联书店2014年版，第3-4页。无论是本质上的政府职能保留、国家核心功能保留，还是核心政府活动保留，都传达出一种讯息：干预行政领域的行政任务例如警察、税收因涉及到强制力的行使，对公民权利影响较大，一般应保留给国家来履行。（7）集会、游行、示威活动管理权。有些特定领域，本质上与契约之性质不相容，若以契约的方式转移至私人时，将被视为是职权的抛弃，故不得以契约方式来实现。

在如此多元的警察任务谱系中，既有涉及到强制力的行使并进而对公民权益造成影响的事务，例如制止危害社会治安秩序的行为、交通事故处理。但给付行政领域涉及到敏感的利益分配问题，给付行政任务的完成也会影响到公民的基本权利。

具体而言，首先，在私主体参与行政任务的一般法层面，应该尽快制定《行政程序法》。三是仅列举可以外包的事项，没有明确不能外包的事项，仍然不能避免地方政府因理解的偏差导致外包范围的异化，实践操作的混乱。

而实行科层制的行政机关，基于向代议机关负责机制而获得间接民主性或正当性，由其履行行政任务实为代议民主机制的内在要求。竞争者也只会在公用事业的定价高于成本的市场中竞争，从而实现‘撇奶脂或‘摘樱桃。[14]为了协助各机关和公务人员辨别何为本质上的政府职能，避免不当地将政府的权责转移给外包商，联邦采购政策局在附件A（AppendixA）中例示了19项本质上属于政府之职能。行政助手的遴选要有严格的标准。对于干预行政领域的行政任务，一般应适用行政委托、行政助手、契约委外等方式，其中行政委托的运用一定要有法律、法规、规章依据。[7]尤其是在缺乏政府有效监管的情况下，私主体追求自身利益最大化的固有逻辑会促使其为了降低成本而忽视公共利益。

结语 源于西方公共治理范式革命 下的公私合作制度，在我国各级政府的积极跟进以及行政革新的目标指引下，亦成为我国积极推动行政改革之模式。在宏观的法律供给制度、利益协调机制，微观的契约缔结、履行以及政府规制能力不足的当下，试图在某一个领域全面引入私主体必将潜藏着较大的危机—一旦在履行过程中出现问题，没有任何的可替代方针来进行应急处理，对公民权益的影响也将会是致命的。

总体而言，上述表达非常泛化，例如，到底什么是更适合市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，到底什么是不适合社会力量承担的公共服务，《指导意见》并没有做出明确的界定。在干预行政和给付行政两分的格局下，一般认为，给付行政领域的任务具有授意性，更多体现了国家对公民承担的生存照顾义务，在法律保留原则的适用密度上亦较疏。

[36]而日本在其国铁民营化的改革中，为保障偏远地区或亏损路线使用者的交通权，并没有将其彻底的民营化，而是将部分欲废除的偏远线路改由第三部门铁路来营运，从而确保公民享有具有公共利益性质的基本服务。美国宪法并不禁止将政府权力外包或授权给私主体，但其中最主要的宪法问题是涉及到对自由权、惩罚权以及保留给犯人宪法权利的剥夺。

（4）外交事务执行及外交政策的决定。但是，私主体参与行政任务抑或是行政任务的民营化[2]并非医治百病丛生的现代行政之万灵妙药。[34]而之所以会发生公交全线停运，全市70万人出行受到严重影响的公交民营化失败事件，[35]除了私主体的逐利因素外，城市公交整体民营化 的改革举措亦难辞其咎。契约行政的兴起 也使得以单方强制性行政方式为中心的传统行政行为理论面临重构。

因此，从20世纪90年代起，我国地方政府也开始通过引入公共服务外包、公用事业特许经营等模式，将部分行政任务转由企业或非营利性组织供给，这种通过公私合作方式完成行政任务的民营化改革，不仅打破了全能政府的理念，也促使政府由单中心的统治模式向多中心的治理模式嬗变。政府一扔了之的做法不仅不利于公私合作的顺利推进，更会影响私主体的积极性，损害公民的合法权益

在这些限制性条件中，公共利益需要是征收行为合法性和正当性的前提和基础。[19](3)修改《土地管理法实施条例》第26条关于土地补偿费归农村集体经济组织所有的规定，明确规定土地补偿费归农民集体所有，土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定。

城市房地产管理法规定，整个城市规划区内房地产开发建设需要使用集体土地的，必须先征收、再出让。但土地管理法未明确农村集体经济组织或村民委员会、村民小组对集体土地的经营管理权是一种什么性质的权利。

由于进入城市的集体土地在用途上既可能是公益性使用，也可能是经营性使用，这就将经营性项目建设用地一并纳入了征收的范围，实践中也正是这样操作的。对于补偿安置纠纷，立法未赋予当事人诉请司法救济的权利，规定对补偿标准有争议的，只能由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。如果把可以入市的集体经营性建设用地的范围限制在城市规划区外的农村地区，城市规划区内，特别是城市规划控制区内的集体土地仍沿袭先征收、再出让的供用地模式，实际上难以真正规范土地征收、缩小征地范围。根据土地管理法的规定，集体建设用地使用权人经登记的使用集体土地进行建设的权利是一项法定的权利。

值土地管理法修改之际，可由土地管理法创设国家议价购买入城集体经营性建设用地的制度。因此，域外的土地征收除特殊的区段征收外，[21]都是按项目征收，每一个征收决定都与具体项目挂钩。

但是，因为物权法并未将其作为用益物权加以规定，因而，集体建设用地使用权人是否享有被征收人的主体资格仍不明确。所以，除了对宪法第10条第1款进行修改外，还可以选择保留第10条第1款，在第10条第4款任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的后面增加规定集体土地所有权可以依法转让给国家。

城乡规划法上的城市建成区和城市规划控制区与土地管理法上的城市市区和农村及城市郊区之间的对应关系，在立法上尚不明确。1998年土地管理法再次修改，这次修改在城市房地产管理法第9条国家垄断城市规划区房地产建设用地的基础上，将国家对建设用地的垄断从房地产开发拓展到所有建设领域，从城市规划区延伸到农村地区。